确保对失信主体过惩相当 推进信用建设向纵深发展

中国正处于从传统农业文明跨过工业文明，逐步走向信息文明的新时代。在此历史转轨时期，由于既往的伦理失去了其相应的社会基础，现有的法律对失信惩戒的力度不足，导致自20世纪90年代以来，中国社会各领域的诚信缺失日趋严重。社会各界已体认：只有社会信用体系的建立和完善才是诚信治理的治本之策。中国特色信用体系的构建将会为信息时代中国信任关系的重构打下坚实的基础。

　　一、党的十八大以来中国信用建设的实践

　　党的十八大之后，党中央、国务院愈益重视社会信用体系的建设和完善。2013年3月国务院办公厅颁布了《国务院公布机构改革和职能转变方案任务分工》，该文件列出了2013-2017年五年间的具体任务分工，从2014年开始共有43项任务，而与信用体系建设直接相关的就有10项，其中2017年共列出4项任务，这四项中的第一项就是“基本建成集合金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息的统一平台，实现资源共享。”2014年6月，国务院印发了《国家社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》，该《纲要》就政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等四大重点领域提出了信用建设的具体思路。这对完善我国社会主义市场经济体制、加强和创新社会治理、提升国家整体竞争力具有重要意义。之后，国务院又陆续颁布了关于信用建设的系列文件，包括《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕76号)、《国务院办公厅关于加强个人诚信体系建设的指导意见》《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，等等。同时，已有9个省级单位颁布本地区的信用立法;另有10多个省级单位已颁布了本地区信用条例的草案或征求意见稿;相关行业也颁布了适用于本行业的信用规范。各地区、各行业近年来的信用体系建设的探索有力地推动了中国特色信用体系的构建。

　　信用体系建设解决了中国社会长期以来存在的诸多难题，如最高人民法院推行的失信被执行人名单制度很大程度上缓解了“执行难”的痼疾;国家发改委和中国人民银行助推的“信易贷”有效解决了小微企业融资难的困境;“国家企业信用信息公示系统”公示的企业信用信息一定程度上解决了市场交易中信息不对称的难题;中国人民银行金融信用信息基础数据库的建立为防范金融风险做出了重大贡献;各部门推行的信用联合惩戒措施大幅增加了失信者的违规成本，对于遏制市场主体的失信行为具有明显效果。由此可见，信用机制有效弥补了伦理道德和现有法律对于维护社会信任关系的不足，信用已成为既与道德和法律相关联，又与法律和道德相区别的一种全新的调节机制，对于维护市场经济的有效运转起到了重要作用。从政府管理的视角看，信用机制业已成为社会治理的全新手段。

　　二、中国社会信用体系建设探索中出现的争议

　　由于信用规制手段对市场主体行为影响的效果非凡，各地区、各行业纷纷把它作为治理社会顽疾的有效工具。如，不少地方在创建城市信用体系和相关行业在创新行业信用管理的过程中把人民群众反映强烈的严重违背社会基本道德和商业伦理的行为也纳入了信用建设的轨道，这些创新性探索也取得了良好的社会效果。但正如我们在改革开放之初对于市场经济的认识是“摸着石头过河”一样，对于如何运用信用机制于各项社会管理，我们在理论层面尚没有进行充分的论证，对于违背社会基本伦理和基本商业道德的行为是否应列入失信行为进行规制，社会各界还存在争议。正因如此，在实践操作层面，相关机构对各类违法行为、败德行为和违约行为采取了同样的惩戒措施，对于违法失信严重程度不同的主体施加了同样力度的规制手段。尤其是部分重点企业因非故意的原因被行政处罚，该行政处罚信息被公示之后造成企业在相当长一段时间内无法参与招投标等正常经营活动。还有些地方把过马路不遵守交通规则、在地铁上饮食及大声播放视频等不文明行为列为个人信用不良记录。这些信用建设中的探索性实践引起了社会各界的广泛争议。

　　在此背景下，2020年11月25日，国务院召开常务会议，对于如何完善失信约束制度，健全社会信用体系提出了六项具体要求：包括科学界定信用信息纳入的范围和程序;规范信用信息共享公开的范围和程序;规范严重失信主体名单的认定标准;依法依规开展失信惩戒，确保过惩相当;建立有利于自我纠错的信用修复机制;加强信息安全和隐私保护等。2020年12月7日国务院办公厅又颁布了《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(以下简称《指导意见》)，对于如何贯彻上述六项要求提出了具体的意见。《指导意见》明确提出“确保过惩相当，按照失信行为发生的领域、情节轻重、影响程度等，严格依法分别实施不同类型、不同力度的惩戒措施，切实保护信用主体合法权益。”这对于我们把社会信用建设向纵深推进具有重要的指导作用。

　　三、中国特色社会信用体系的构建

　　由于中国特色信用体系的构建是一项全新的事业，人们对于信用的本质及其规制手段的认识自然有一个逐步深化的过程。事实上，人类对于如何运用法律手段调节社会生活也经过了一个漫长的发展过程。众所周知，原始社会不存在法，那时的社会调整措施是氏族习惯。在人类社会由原始社会迈入文明社会的初期，如中国的夏朝，法律只表现为刑法一种形式，且其主要内容是死刑;到商朝的《汤刑》，则主要表现为各种残酷的肉刑;到秦代，刑法则表现为四种形式：流刑、劳役刑、财产刑和死刑(含车裂、枭首、腰斩、坑等);到了汉代，劳役刑、财产刑才逐步增多。西方古代的刑罚体系也同样是以死刑和肉刑为中心展开。近代之后，随着反酷刑运动和废除死刑运动的兴起，罚金刑和短期自由刑才逐渐实行开来。行政责任则是随着近代资产阶级政治思想的提出和民主政治制度的建立而逐步产生的，民事责任的独立也是在近代理性哲学、自由意志论出现以后的事情。在此基础上，法律责任的形式才有了民事责任、行政责任和刑事责任的区分。

　　正如人类社会对于法律手段的运用经历一个长期的发展过程一样，我们对于信用手段如何调节人的行为的认识，也必然会经历一个由粗疏到逐步精细的过程。《指导意见》提出对失信行为约束要“确保过惩相当”，这项原则就是我们对信用手段的运用从粗疏走向精细的转折点。这将有利于我们纠正前一阶段部分地区和行业在信用建设探索中出现的偏差，并为接下来如何推进社会信用体系建设指明了方向。

　　第一，信用信息合理披露制度

　　信用信息合理披露制度是社会信用体系建立的前提和基础。它包括对失信、守信行为界定的标准、信用信息共享公开的范围等相关内容。关于如何准确界定公共信用信息，《指导意见》明确要求“必须严格以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行目录制管理。”需要注意的是，这里的法规包含国务院颁布的行政法规和地方权力机关颁布的地方性法规，以及党中央、国务院的政策文件，不含地方政府规章。这就要求我们在界定公共信用信息的范围时要么以法律、法规为依据，要么以党中央、国务院颁布的政策文件为依据。这里的政策文件包括以党中央、国务院名义以及以中共中央办公厅、国务院办公厅名义印发的文件。这些政策文件反映了党中央、国务院对于信用建设的最新指示精神。由于中国信用体系建设是一项全新的事业，现行法律中难免会有部分内容与信用信息合理披露的理念不符，因此，当我们发现现行法律中的个别条款阻碍信用信息的合理披露时，就应及时提出修改这些法律的意见和建议。

　　关于公共信用信息的认定机构和程序，《指导意见》明确提出，应由社会信用体系建设部际联席会议牵头单位会同有关部门依法依规编制并定期更新全国公共信用信息基础目录。对于公共信用信息是否可以共享和公开以及共享和公开的范围，《指导意见》明确提出“应当根据合法、必要原则确定，并在编制公共信用信息目录时一并明确。”

　　需要注意的是，《指导意见》明确提出公共信用信息目录的制订应“征求各地区、各有关部门和相关市场主体、行业协会商会、法律服务机构、专家学者和社会公众意见”，以使社会公众对此形成共识。而且，在制订严重失信主体名单认定标准和确定失信惩戒措施时，《指导意见》分别再次重复了这一表述。《指导意见》的这项要求意义重大。它意味着我们信用体系建设中各种重要措施的出台都应充分吸收社会各界的意见和建议，以使全社会对此形成共识。一项法律规则的制订只有经过了充分征求社会各界意见的程序，法律规则的内容反映了社会绝大多数人的共同意志，法律规则的实施才会变成绝大多数人自觉自愿的行动。部分地区和行业在前期信用建设中出现的某些偏差之所以引起社会的诸多异议，其主要原因就在于相关措施的出台没有充分征求社会各界的意见，社会公众对这些规则还没有形成共识。

　　第二，失信惩戒制度

　　信用奖惩制度是社会信用体系建设的关键和重点，它包括守信激励制度和失信惩戒制度。[ 《指导意见》主要关注的是对失信行为的约束，因此，我们这里暂不探讨守信激励的相关问题。]我们在对失信惩戒机制的探索中，既存在对较轻失信行为惩戒较重的情形;同时也存在对较重的失信行为惩戒力度不足的情形。[ 一段时间内，社会舆论对失信惩戒不当的反响更多地集中于对较轻失信行为惩戒较重的方面。]《指导意见》提出的“确保过惩相当”是我们未来推进失信惩戒的基本原则。针对较轻失信行为给予惩戒较重的情形，《指导意见》明确提出要“按照合法、关联、比例原则”，“根据失信行为的性质和严重程度，采取轻重适度的惩戒措施，防止小过重惩。任何部门(单位)不得以现行规定对失信行为惩戒力度不足为由，在法律、法规或者党中央、国务院政策文件规定外增设惩戒措施或在法定惩戒标准上加重惩戒。”另外，《指导意见》还提出“对未成年人失信行为、受自然灾害或疫情等不可抗力影响导致的失信行为以及非主观故意、轻微失信行为，应宽容审慎进行认定、记录和惩戒。”

　　针对较重的失信行为惩戒力度不足的情形，《指导意见》则明确提出，“现行法律、法规对失信行为惩戒力度不足、确有必要加大惩戒力度的，各地区、各有关部门应当及时提出修法建议，确保失信惩戒严格依法依规开展。”

　　为了给各地对失信惩戒的探索预留空间，《指导意见》也明确指出“各地可依据地方性法规，参照全国失信惩戒措施基础清单的制定程序，制定适用于本地的失信惩戒措施补充清单。”

　　“确保过惩相当”的重要举措是对失信行为进行分级。目前有的信用规范把失信行为分为两个层次，如：把失信名单分为重点关注名单和严重违法失信名单;也有的规范把失信行为分为三个层次，如《南京市社会信用条例》把失信行为分为轻微偶发失信行为、一般失信行为、严重失信行为，并分别规定了相应的制约措施。据悉，相关机构已根据学者建议，开始探索根据失信主体的主观恶意程度、失信情节的轻重及失信行为造成的危害严重程度等要素，将失信行为区分为轻微失信行为、一般失信行为、严重失信行为和特别严重失信行为。从对失信行为分级的角度来看，前一阶段部分地区和行业把一些不文明行为列为失信行为并对其进行失信惩戒，其实质就是把轻微失信行为或一般失信行为当作严重失信行为来对待了。部分地区和行业之所以要把这些不文明行为列入失信惩戒的范畴，乃是因为这些行为是群众反映强烈，亟需治理，但按现有的法律规范却不能对其采取相应手段的情形下不得已的办法。

　　对不同层次失信行为制约的区别主要表现于三个方面：(1)信用信息的保存期限。如，我们可以把轻微失信行为的信息保存期限设定为1-2年;一般失信行为的信息保存期限设定为3-5年;严重失信行为的信息保存期限设定为7-10年;特别严重失信行为的信息则终身保存。(2)信用信息共享或公开的范围。如，轻微失信行为的信息只在本单位内部查询;一般失信行为的信息在本地区范围内可以查询;严重失信行为的信息在全国范围内可以查询;特别严重失信行为的信息应在全国范围内公开。(3)限制措施的种类。如，对于轻微失信行为和一般失信行为，只在与其失信行为相关联的方面进行限制;对于严重失信行为，可以在多个领域同时进行限制，如既在从业资格方面进行限制，也在金融信贷方面给予更严厉的对待;对于特别严重失信行为，在各个领域同时施以严格的限制。当然这些规范在制订时应广泛征求社会各界的意见，以使社会公众形成共识。

　　对失信行为进行分级并在制约机制上进行区别具有重要的理论价值和现实意义。它是我们对信用手段的运用从粗疏走向精细的重大转变，其意义正如人类社会对于法律调节手段的认识在不断演进一样。前已述及，人类社会对于法律调节机制的运用经历了从只有死刑一种手段发展到多种刑法种类共用;法律责任的形式从民刑合一发展到民事责任、行政责任和刑事责任三种责任共存。同样，我们对于信用规制手段的运用也会从对不同种类失信行为的制约在信息保存期限[ 《征信业管理条例》第十六条规定：“征信机构对个人不良信息的保存期限，自不良行为或者事件终止之日起为5年;超过5年的，应当予以删除。”这种对个人各类不良信息的保存期限统一规定为5年的做法应该调整。]、信息扩散范围和限制措施种类等方面没有区别，逐步发展到对失信行为进行分级，并在信息保存期限、信息扩散范围和惩戒措施的类别等方面进行区别对待，确保对失信行为的惩戒力度与其造成的危害相当。

　　另外，对于失信行为进行分级也是构建合理信用修复制度的前提。《指导意见》明确提出要“健全和完善信用修复机制”，要求“相关行业主管(监管)部门应当建立有利于自我纠错、主动自新的信用修复机制。除法律、法规和党中央、国务院政策文件明确规定不可修复的失信信息外，失信主体按要求纠正失信行为、消除不良影响的，均可申请信用修复。”据此，根据前述对失信行为的分级，我们可以对于轻微失信行为设置较低的信用修复门槛;对于部分严重失信行为则应设置严格的修复条件;对一般失信行为信用修复的条件介于轻微失信与严重失信行为之间;对于特别严重失信行为和部分严重失信行为将不允许进行信用修复。[ 关于信用修复的路径设计，参见石新中：《中国信用修复的实践及展望》，《中国信用》2019年第12期。]

　　总之，《指导意见》提出对失信行为的约束要“确保过惩相当”，在中国社会信用体系建设的发展历程中具有重大意义。它对于我们把中国特色的信用建设逐步向纵深推进具有重要的指导作用。(作者石新中，系首都师范大学信用立法与信用评估研究中心主任)